Конспект по истории государственного управления

Конспект по истории государственного управления

усовершенствованию' сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере

делопроизводства; коллегиальное делопроизводство заменялось министерским -

"исполнительным". Был регламентирован порядок ведения дел: определенные

формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием

сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения ("ревизия") и

отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот

факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34

последовательным операциям. Единообразие в организации, делопроизводстве и

принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления

управления России к новым социально-экономическим условиям.

В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внутренних дел,

полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и

иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных

исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщений); на правах

центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.

Завершение организации министерств в России способствовало оформлению

ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых

исторических условиях социально-экономического развития России тпебовали

более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах.

Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями

составил отныне единое ведомство со своими административными порядками,

составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным,

не совпадавшим с общим административно-территориальным делением

(ведомственные "округа"). С первых же лет существования министерств одной

из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства

подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и

даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений (в

военном и военно-морском министерствах - приказов) - административных

актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов,

устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты

рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах

ведомственной печати.

Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В

1802 г. их были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и

Департамент уделов), а к 1860 г.-12(9 министерств и 3 главных управления).

С 181 1 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве

министерств. Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.),

Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного

просвещения (до 1863 г.).

Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутрими-нистерской

организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность

товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827

г. были восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине

30-х годов большинство министров получило право еженедельных

"всеподданейших" докладов императору.

4. Местные государственные учреждения

Основными административно-территориальными единицами дореформенной России

являлись губернии и уезды. В начале XIX в. (1803) число губерний возросло

до 48, а к середине века (1850) достигло 52. Учреждение министерств не

предусматривало повсеместного восстановления института наместников.

"Особенное" управление сохранилось лишь в некоторых местностях России,

главным образом на окраинах, где трудности связи с центром требовали

расширения прав местной администрации. Наместники существовали в царстве

Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), а генерал-губернаторы - в

Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае,

Новороссии, а также в столицах государства (Петербурге и Москве). Если в

начале XIX в. были 3 генерал-губернаторства (с восемью губерниями в них),

то в 1850 г. было 10 генерал-губернаторств с двенадцатью губерниями.

Генерал-губернатор являлся главой местной администрации нескольких

губерний, входящих в генерал-губернаторство. Его связь со всеми

правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губернии

осуществлялась через канцелярию. В своей деятельности генерал-губернаторы и

наместники руководствовались весьма неопределенными формулировками

"Учреждения о губерниях" 1775 г., дававшими им широкий адми нистративный

простор. Мало что изменила в их деятельности и инструкция 1853 г. Она

только подчеркивала ответственность генерал-губернатора за "состояние

умов".

С начала века сложилась ведомственная ("линейная") система управления; все

местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-

губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-

ведомствам.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России

сохранилась в основном система административно-полицейских

правительственных учреждений и сословных органов, созданная в 1775-1785 гг.

Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои

функции с помощью административных учреждений: канцелярии губернатора,

губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием

министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.

Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление

власти губернаторов, рост их влияния на местные органы "сех ведомств

(осуществляемые иногда в форме так называемого "надзора" губернатора за

учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение

самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в

"Наказе губернаторам" 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора "хозяином

губернии".

Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных

гражданских губернаторов, военных губернаторов, которым кроме местной

администрации и полиции были подчинены воинские части местных войск и

военные учреждения на территории губернии.

Основным административным учреждением губернии считалось губернское

правление, возглавляемое губернатором. В законах подчеркивалось, что оно

"управляет в силу законов всей губернии" и является коллегиальным

учреждением под председательством губернатора. Фактически к середине XIX в.

губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию

при губернаторе. Роль общего присутствия губернского правления сводилась к

ознакомлению с новыми законодательными актами и распоряжениями, к ряду

хозяйственных операций (например, к совместному участию с казенной палатой

в торгах), к обсуждению некоторых мелких вопросов организации и

делопроизводства. Все основные дела губернского правления были

сосредоточены в канцелярии правления, аппарат которой делился на четыре

отделения. Первое отделение канцелярии заведовало обнародованием законов,

наблюдением за исполнением распоряжений губернатора и губернского

правления, газетой "Губернские ведомости". Через второе отделение

губернатор осуществлял руководство полицией, третье - связь администрации с

местными судами, и, наконец, четвертое - с финансово-хозяйственными

органами.

Функция губернатора и губернского правления были обширны, и для Усиления

оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд

коллегиальных учреждений: комитетов, комиссий или присутст вий под

председательством губернатора. Личный состав этих учреждений был

приблизительно одинаков. Это были губернский предводитель дворянства,

губернский прокурор, председатель казенной палаты, управляющий палатой

государственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии.

Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губернские рекрутские

присутствия, переименованные в 1831 г. в рекрутские комитеты. Они издавали

ряд распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением

этих распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С

помощью комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла

некоторые хозяйственно-административные функции- Комиссия народного

продовольствия разрешала задачи создания запасов продовольствия;

строительная и дорожная комиссии осуществляли руководство по строительству

дорог и казенных зданий; для сбора статистических сведений в губерниях

возникли губернские статистические комитеты. Ряд учреждений этой группы

были связаны с разрешением различных медицинских вопросов (оспенные и

холерные комитеты, комитеты общественного здравия, присутствия по

освидетельствованию умалишенных). Кроме того, существовали губернские

комитеты земских повинностей, попечительные о тюрьмах комитеты, комитеты об

уравнении городских повинностей, врачебно-полицейские комитеты (в столицах)

и другие учреждения.

Деятельность этих комиссий и комитетов носила казенно-бюрократический

характер и ложилась дополнительным гнетом на народные массы Созданные

комиссией народного продовольствия на случай голода "запасные хлебные

магазины" являлись средством обогащения чиновников; сами же "магазины", как

правило, пустовали. Оспопрививание не носило обязательного характера и

охватывало только местную помещичье-чиновничью и купеческую верхушку.

В 1838 г. во многих губернских городах России были созданы губернские

комитеты о раскольниках, в состав которых входили губернатор, местный

архиерей и жандармский штаб-офицер. Это были чисто полицейские органы

борьбы с раскольниками. Порядок деятельности большинства этих учреждений

был сессионный, а делопроизводство велось в канцелярии губернского

правления.

Грубые и жестокие феодальные приемы управления особенно процветали в

исполнительных инстанциях местного аппарата - полицейских учреждениях. Во

главе всей уездной полиции с 1775 г. стоял уездный исправник, при котором

находилось полицейское управление, называемое земским судом. В состав

земского суда кроме исправника и 4-5 дворянских заседателей с 30-х годов

XIX в. входили два заседателя от государственных крестьян. Канцелярия

земского суда возглавлялась секретарем и состояла из двух столов:

исполнительного и следственного (предварительное следствие находилось в

ведении полицейских органов).

Уезд являлся самой мелкой административной единицей. Увеличение населения в

уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов

на более мелкие территориальные полицейские единицы По "Положению" 3 июня

1837 г. учреждались станы. В каждый стан осуществлении своих полицейских

функций становой пристав опирался на сельскую выборную полицию удельных и

государственных крестьян - сотских и десятских, а также на вотчинную

полицию помещиков. Центром стана являлось местечко или заштатный город.

В городах "охрана тишины и порядка" возлагалась на полицию, сохранявшую

организационное устройство, данное "Уставом благочиния" 1782 г.

К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии,

находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов. С *827 г. вся страна, за

исключением Польши, земель Войска Донского и Кавказа, была разделена на

пять (впоследствии восемь) жандармских округов. Во главе каждого округа

стоял жандармский генерал. Округ делился на Отделения", охватывающие от

одной до трех губерний.

Специфика управления отдельными окраинами определялась местными задачами

царизма. Например, на Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и

Персией и почти постоянным состоянием войны с борющимися за свою

независимость горскими народами, в Польше - необходимостью укрепления

западных границ и угрозой восстания и т. п. "Местные" задачи военного

подавления окраин требовали предоставления администрации этих окраин

широкой самостоятельности в действиях, известной "независимости" от

центральных, а порой и высших правительственных учреждений.

Особенности управления Сибирью. К началу XIX в. Сибирь представляла собой

одно генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую,

Томскую и Якутскую. Увеличение русского сибирского населения, возрастание

значения Сибири как места ссылки, социально-экономические сдвиги в развитии

нерусских народов - все это вызывало необходимость организации более гибкой

системы управления Сибирью. Непосредственным толчком к реформе сибирского

управления послужили грандиозные злоупотребления сибирской администрации,

вскрытые сибирским генерал-губернатором М. М. Сперанским. Ревизия,

проведенная Сперанским, сняла с постов около 700 чиновников, однако под суд

попали только 48 человек. Выл отдан под суд даже сибирский генерал-

губернатор И. Б. Пестель. Одновременно подготавливалась реформа всех

звеньев сибирского управления, осуществленная в июле 1822 г. рядом

разработанных под руководством Сперанского законодательных актов.

В январе 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства:

Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское. В состав первого из них с центром в

Тобольске вошли Тобольская и Томская губернии и Омская область, а в состав

второго с центром в Иркутске - Иркутская и Енисейская губернии и Якутская

область, а также Охотское и Камчатское приморское и Троицко-Савское

пограничное управления.

Во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наделенный

обширнейшими административными, хозяйственными, финансовыми и судебными

полномочиями. Его деятельность контролировалась советом из назначенных

царем чиновников.

В каждой губернии администрация возглавлялась губернатором, при котором

действовал совещательный совет. Губернатор управлял губернией с помощью

губернского правления. В губернии действовали казенная палата и губернский

суд.

Губернии подразделялись на округа. Во главе управления округом стоял

окружной начальник, при котором был совещательный окружной совет из

чиновников округа.

Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд.

Кроме того, в каждом округе был окружной суд и окружное казенное

управление; в городах полицией заведовал городничий. Личный состав всех

этих учреждений был назначаемым. Хозяйственное управление города

осуществлялось сословной думой, состоявшей из головы и двух-трех

заседателей. Управление в малолюдных городах состояло из городничего и

выборного старосты. Для русского сельского населения Сибири было

установлено волостное и сельское управление, существовавшее у

государственных крестьян европейской России.

Области Сибири отличались от губерний тем, что на их территории находились

постоянные и регулярные войска (казаки), поэтому областной начальник был

одновременно главой и гражданского и военного управления. В каждой области

существовали соответствующие учреждения: областные советы, правления, суды

и казенные палаты. Окружные учреждения в областях были те же, что и в

округах губернии.

Реформа 1822 г. упорядочила препровождение в Сибирь ссыльных и их

размещение. На территории Сибири была учреждена 61 этап-тюрем для ночлега и

дневок на пути пешего следования арестантов.

В Тобольске в 1822 г. был учрежден подчиненный губернатору Приказ о

ссыльных - центральный приемный распределительный и учетный пункт для

арестантов, ссылаемых в Сибирь на поселение и каторгу. При губернских и

областных правлениях существовали местные приемные, распределительные и

учетные пункты - экспедиции о ссыльных.

Основная масса каторжан и поселенцев размещалась на территории Восточно-

Сибирского генерал-губернаторства.

"Устав об инородцах" 1822 г. усложнил систему управления нерусскими

народами Сибири. Он подразделил нерусские народы Сибири на три категории:

бродячих, кочевых и оседлых. Для бродячих народов, стоявших на низкой

ступени развития (охотничьи и оленеводческие народы Крайнего Севера),

сохранялась сложившаяся ранее система взаимоотношений царской администрации

с местной родоплеменной верхушкой ("князьцами", "старостами"). Для оседлого

нерусского населения вводилась волостная система.

* * *

В первой половине XIX в. абсолютная монархия в России стремилась

приспособить государственный аппарат к изменениям в экономическом строе

(кризис феодального строя, складывание в недрах феодальной формации

капиталистического уклада). Специфическими чертами монархии была ее

политическая гибкость (лавирование между реформами и военно-полицейскими

методами управления), укрепление внешней "законности" императорской власти

и деятельности учреждений, проекты реформ, исходящие от представителей

высшей бюрократии, усиление карательного аппарата и идеологического

воздействия крепостнического государства.

Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших

государственных учреждений с более четким функциональным назначением:

Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в.

канцелярии, превращения Сената в высший орган суда и надзора.

На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления

министерской, вызвавшей усиление бюрократизации всего аппарата. Созданные

реформой 1802-1811 гг. министерства и главные управления обособились в

самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями

компетенцией, порядком взаимоотношений с высшими и местными учреждениями и

делопроизводством.

Продолжали существовать основные административные, полицейские, финансовые

и судебные учреждения и сословные органы, созданные реформами 1775-1785 гг.

На большей части окраин правительство создало "особенное" управление,

характерными особенностями которого были большая самостоятельность местной

администрации наместничества или генерал-губернаторства, слияние военного и

гражданского управления, а на некоторых окраинах - привлечение местной

феодальной и родоплеменной верхушки в отдельных звеньях управления и суда.

Вопросы для самоконтроля:

1. В чем заключался план реформ М.М. Сперанского? Что из этого плана

удалось осуществить?

2. Какие изменения произошли в системе высших государственных органов?

3. Назовите отличия министерской системы от "коллегиальной".

4. Что представляет система ведомственного управления? Назовите наиболее

важные ведомства в России в первой половине CIC в.

5. Как изменилась система местного управления?

6. Назовите особенности управления Сибири.

ТЕМА 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА

(1861-1904). ПЕРВЫЙ ШАГ ПО ПУТИ К БУРЖУАЗНОЙ МОНАРХИИ

1. Государственный строй. Шаг по пути к буржуазной монархии.

После крестьянской реформы 1861 г. начался период капиталистического

развития России. Он выражался в быстром росте капиталистических форм

промышленности, сельского хозяйства, в процессах расслоения крестьянства и

превращения барщинного помещичьего хозяйства в капиталистическое, усиление

рыночных капиталистических отношений, чему немало способствовало появление

более совершенных путей сообщения - железных дорог.

Умершего Николая I на престоле сменил его сын Александр П (1855- 1881).

Вслед за крестьянской реформой он вынужден был провести в 60-70-х годах ряд

буржуазных реформ. Их разработка и проведение происходили в условиях борьбы

правительственных группировок. Сторонники реформ возглавлялись братом царя,

великим князем Константином Николаевичем; в эту группу входили: министр

народного просвещения А. В. Головнин, товарищ министра внутренних дел Н. А.

Милютин, его брат - военный министр Д. А. Милютин, министр финансов М- X.

Рейтерн, государственный контролер В. А. Татаринов и др. Против реформ

выступали: главный начальник Третьего отделения шеф жандармов князь В. А.

Долгоруков и сменивший его в 1866 г. граф И. А. Шувалов, министр юстиции

граф В. Н. Панин, министр двора граф В. Ф. Адлерберг, двоюродный брат царя

принц П. Г. Ольденбургский и др.

Реформы 60-70-х годов ввели в государственный строй России элементы

буржуазной государственности: создали выборные представительные учреждения

местного административно-хозяйственного управления (земские и городские

органы "самоуправления"), выборные органы суда (мировые судьи), установили

основы буржуазного судоустройства и судопроизводства, более гибкие

буржуазные формы государственного финансового контроля и цензуры, ввели

принцип всесословности в комплектование армии и в деятельность органов

народного просвещения и т п. Эти реформы были буржуазными и потому, что они

учитывали интересы буржуазии и буржуазной общественности: создавали

благоприятные условия для развития торговли, промышленности и кредита.

В организации и деятельности старых, наследованных от крепостнической

монархии учреждений, появились новые элементы: представители буржуазии

стали чаще приглашаться в качестве членов в совещательные отраслевые

учреждения министерств (комитеты, советы) при сохранении в них преобладания

чиновников-дворян, в министерствах была проведена децентрализация

управления с расширением полномочий местных органов. В деятельности высших

государственных органов (Комитет министров, Государственный совет, Сенат)

все большее место стали занимать дела, связанные с буржуазным

предпринимательством и собственностью, акционерными обществами и

компаниями; правительственный аппарат самодержавия все больше считался с

мнениями дворянской и буржуазной общественности, выраженными через

периодическую печать и публицистику.

Произошли некоторые изменения и в бюрократии. Ее численность возросла и

достигла к началу XX в. 385 тыс. человек (из них 161 тыс. чиновников) В

среде высшей бюрократии понизился процент земельных собственников (немного

более 50%) В составе бюрократии по прежнему преобладали дворяне-чиновники,

но наряду с этим появились и новые прослойки. Одну из них составляла так

называемая плутократия (богатые люди из буржуазии), другую - "третий

элемент' - вольнонаемный персонал органов самоуправления (врачи, учителя,

статистики, агрономы и т.п.). Уже с 60-х годов в государственном аппарате

появились женщины (счетный персонал Государственного контроля). К концу XIX

в. на государственной службе находилось 38 тыс. женщин (учебные и

медицинские заведения, почта, телеграф и т.п.)

Усложнившиеся задачи управления и появление в государственном аппарате

чиновничьих должностей, требовавших технических знаний, снова вынудили

самодержавное государство ставить вопрос о реформе гражданской службы и

упразднении "Табели о рангах" Специальная комиссия о службе гражданской

1895-1901 гг. даже подготовила новый проект "Устава о службе гражданской" с

предложением некоторых полумер, призванных повысить оперативность

бюрократии (сокращение числа чинов, упразднение производства за выслугу лет

и т. п.) В условиях кануна революции был сохранен старый "Устав о службе

гражданской" 1832 г., в архаичных нормах которого самодержавие видело

известную гарантию сохранения дворянской однородности верхов бюрократии.

Установившиеся в пореформенные годы связи бюрократии с буржуазным

предпринимательством вынудили принять закон, запрещающий чиновникам участие

в правлениях акционерных обществ и компаний.

Несмотря на введение буржуазных реформ и изменений в организации, составе и

деятельности правительственных учреждений, Россия оставалась абсолютной

монархией с неограниченным самодержавным императором во главе В стране

сохранились основные дореформенные государственные высшие, центральные и

даже местные учреждения (особенно органы администрации и полиции) с

дворянским чиновничьим большинством, а также и основы дореформенного права.

Реформы 60-70-х годов укрепили правительственный аппарат самодержавной

России. Начинается открытое наступление на буржуазные реформы. Его

вдохновителем был Александр III (1881-1894), сменивший убитого

народовольцами 1 марта 1881 г. Александра II. Последовавший 29 апреля

манифест провозглашал незыблемость самодержавия и установление режима

политической реакции.

Этот реакционный курс пытался продолжить в начале своего правления и

последний император России Николай П (1894-1917).

В деятельности государственных учреждений России накануне первой революции

сохранялись формализм, обширное бумажное делопроизводство, полная

бесконтрольность чиновничества. Весь политический строй России с его

огромным карательным аппаратом и попытками лавирования оказался бессильным

предотвратить революцию.

2. Изменения в системе органов власти и управления.

Развитие Российского государства во второй половине XIX в. проходит как бы

два основных этапа. Вначале проводятся буржуазные реформы 60- 70-х годов. В

80-е годы устанавливается жестокий полицейский режим, предпринимаются

попытки отказаться от основных положений буржуазных реформ. В 60-70 годы

революционное и демократическое движение заставило царизм несколько

изменить внутреннюю политику в связи с тем, что была при Николае I. В

кругах, близких к царю, стали вынашиваться идеи ограничения власти монарха,

т.е. идеи перехода России к конституционной монархии. Конечно, предложения

были весьма умеренными. Прямо о конституции в них не говорилось,

предлагалось лишь включение в Государственный совет выборных лиц от земств

и городов, но эти попытки были отброшены после убийства Александра II.

Новый царь, Александр III, некоторое время выжидал, опасаясь активности

народников. Однако 29 апреля 1881 г. он подписал Манифест о незыблемости

самодержавия. Абсолютный монарх сохранил все свои прежние неограниченные

права в области законодательства, исполнительной и судебной деятельности.

В 1861 г. был создан новый высший орган - Совет министров, председателем

которого считался император. Комитет министров сохранялся, но он

рассматривал главным образом текущие дела. Совету министров поручалось

рассмотрение наиболее важных государственных вопросов. В его состав входили

министры, начальники главных управлений, председатель Комитета министров,

председатель Государственного совета, другие высшие чиновники. Несмотря на

свое название, Совет министров не являлся правительством. Он имел только

совещательное значение. Никакой самостоятельностью в решении вопросов

государственного управления Совет министров не обладал.

Ослабевает значение Государственного совета, члены которого назначались

пожизненно и вели себя иногда относительно независимо, что не нравилось

Александру III. Он при решении большинства государственных вопросов

опирался на комитет министров, который и становиться в это время основным

совещательным органом.

Высшим судебным органом страны продолжал оставаться Сенат. Он постепенно

превращался в своеобразную богадельню. В него назначались потерявшие

способность к работе в других сферах государственного управления высшие и

средние чиновники. В Сенате они, получая солидные денежные вознаграждения,

практически ничего не делали.

После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министерства финансов. На

него возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. В связи с

этим в Составе министерства финансов создается специальное главное выкупное

учреждение, которое и наблюдало за тем, чтобы крестьяне своевременно

выплачивали долги за полученные ими земельные наделы.

Поскольку Россия вступила на путь капиталистического развития, то

требовалось усиление деятельности правительственных органов по руководству

промышленностью и торговлей.

Возникла необходимость поощрять развитие частного капитала. Эта

деятельность называлась попечительством. В аппарате Министерства финансов

образовался департамент торговли и мануфактур. Он руководил казенной

промышленностью, т. е. предприятиями, которые принадлежали государству и

лично царю. Кроме того, этот департамент оказывал финансовую помощь частной

промышленности.

Закономерности экономического развития заставляли самодержавие принимать

меры по строительству в стране железных дорог. В 50-60-х годах царизм

испытывал серьезные затруднения в финансовых средствах для проведения этой

работы. Ему приходилось опираться на частный капитал, поощряя деятельность

буржуазии по участию в железнодорожном строительстве. В связи с этим в 1865

г. образовалось Министерство путей сообщения, которое и координировало

деятельность по "строительству железных дорог. В дальнейшем царизм стал

вести строительство и за счет государственных средств. В начале данного

периода продолжало функционировать 3-е отделение канцелярии царя. В

качестве вспомогательного органа, в 1862 г. образовалась Следственная

комиссия по делам о распространении революционных воззваний. Материалы этой

комиссии послужили основой для организации ряда политических судебных

процессов (нечаевцев и других).

В 70-х годах главная задача 3-го отделения состояла в ведении дознаний по

делам народников. Необходимо было усилить органы политического сыска,

поскольку народники упорно продолжали преследовать царя, готовя его

убийство.

Обстановка требовала усиления охраны самодержавного строя, 3-е отделение

явно не справлялось со своей основной задачей. В связи с этим возникла

необходимость перестройки всей системы организации полицейских органов.

В феврале 1880 г. создается. Верховная распорядительная комиссия по охране

государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом

Лорис-Меликовым. Он был за твердую диктатуру в борьбе с революционным

движением, но считал, что чересчур крутые меры могут повредить царизму.

Верховной комиссии временно подчинялись 3-е отделение и корпус жандармов.

Комиссия вела. расследование по делам о политических преступлениях в

Петербурге и окрестностях. Кроме того, она осуществляла надзор за такими

делами в целом по стране. Ее главная задача состояла в объединении всех

карательных органов для борьбы с революционным движением.

В июле 1880 г. последовало упразднение 3-го отделения, а функции

политического сыска перешли в Министерство внутренних дел.

В системе МВД создается Главное управление по делам печати, первые шаги

которого выразились в запрещении печатных органов революционных демократов.

В 1879 г. в МВД образуется Главное тюремное управление. Прекратили

существование смирительные и работные дома, долговые тюрьмы. Создавались

крупные тюрьмы с центральным подчинением - так называемые централы

(например, Александровский централ вблизи Иркутска). С ликвидацией 3-го

отделения политические тюрьмы (Петропавловская крепость и др.) перешли в

ведение Главного тюремного управления. Возрастает в это время число

каторжных тюрем, главным образом в Сибири. В 1895 г. тюрьмы перешли в

ведение Министерства юстиции.

6 августа 1880 г. при МВД создается департамент полиции - важнейшая часть

министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя)

министра. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который

вошел в МВД. Шефом жандармов стал министр внутренних дел.

В составе департамента полиции было семь делопроизводств. Главную роль

среди них играло третье делопроизводство, ведавшее политическим сыском и

охраной царя. В 1898 г. вместо этого делопроизводства образовался Особый

отдел департамента полиции,

В 80-е годы, особенно после убийства Александра II, усилилась роль

губернаторов, которые получили право запрещать собрания, закрывать печатные

органы. Особые права они имели в местностях, объявленных на положении

усиленной охраны. Губернаторы могли арестовывать и высылать из таких мест в

административном порядке неблагонадежных лиц.

В 1862 г. была проведена полицейская реформа, которая внесла некоторые

изменения в организацию местной полиции. В связи с тем, что после

освобождения крестьян произошло упразднение вотчинной полиции,

потребовалось укрепить уездные полицейские органы. Вместо городских и

земских исправников создавались уездные полицейские управления во главе с

исправниками. Одновременно усиливалась полиция и в более мелких

территориальных единицах - станах. В помощь становому приставу вводилась

должность полицейского урядника.

В городах полицейские органы возглавляли градоначальники (более крупные

города) и полицмейстеры. Они имели специальные канцелярии, которые и ведали

полицейскими вопросами. Города делились на части или участки и околотки, а

во главе этих территориальных единиц стояли участковые и околоточные

надзиратели. Жандармские округа были упразднены. В каждой губернии

появилось жандармское губернское управление.

Если во всех этих изменениях влияние буржуазии почти незаметно, то реформы

60-70-х годов в области самоуправления дают буржуазии реальную власть на

местах при всех ограничениях и преградах, которые ставило законодательство.

Главная идея изменений в местном управлении состояла во введении или

расширении принципа самоуправления.

3. БУРЖУАЗНЫЕ РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА II

Земская реформа. Земская реформа была проведена на основе Положения о

губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль

распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания,

члены которых избирались по трем избирательным группам, называемым куриями.

Прежде всего избирались уездные земские собрания. К первой избирательной

курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров,

которые устанавливались в зависимости от местности. Нормы колебались от 200

до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики, но также крупные

торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не менее

15 тыс. р. либо с оборотом не менее 6 тыс. р. в год. Тем самым буржуазия

получала доступ в первую курию.

Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские

жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных

предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. р., а также владельцы

недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. р. в зависимости от

величины города. Избирательные права по первым двум куриям имело, таким

образом, лишь незначительное меньшинство населения. В крестьянской курии

(третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но

не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались выборщики

данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания.

Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то

крестьяне всегда оказывались в меньшинстве. На первых же выборах в 29

губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян

- 38%. Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных

земских собраний. Распределение количества гласных по куриям здесь

оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям

дворяне получили 74% гласных, крестьяне - 11 %.

Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков,

которые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там

соответствующую политику. В исполнительных органах земских учреждений

(губернских и уездных земских управах) также преобладали помещики.

Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и

некоторыми культурными вопросами. Они заботились о состоянии путей

сообщения (ремонт дорог и мостов местного значения), занимались

организацией медицинского обслуживания населения, строительством и

материальным обеспечением школ.

Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице

губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое

постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям

противоречия государственным интересам, что могло истолковываться как

угодно. Сенат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств

друг с другом. Царизм боялся объединенных, согласованных действий земств,

они были возможны только через государственные органы.

Земствам запрещалось публиковать свои постановления и отчеты без разрешения

губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все

ухищрения избирательной системы, в них концентрировались оппозиционные

царизму либеральные слои общества. Именно через них буржуазия наиболее

эффективно вела борьбу за свои интересы. В высшие звенья государственного

аппарата буржуазия пока не получила до-oступа.

Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей против этого

закончилась победой последних. В 1890 г. была проведена контрреформа,

изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой

курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только

помещики-дворяне (потомственные и личные). Тем самым уменьшилось

представительство буржуазии в земствах. Существенные изменения произошли в

крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные

земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из числа избранных

кандидатов он назначал гласных. Усилился надзор за составом и деятельностью

земств со стороны администрации. Все же контрреформа 1890 г. не превратила

земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах

большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.

Городская реформа. Дальнейшее развитие капиталистических отношений после

отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы.

Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского

самоуправления, исходя из того, что там она получит достаточно прочные

позиции. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно

которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся

населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года.

Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный

ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение.

Богатых буржуа такое правило вполне устраивало.

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума,

исполнительным - городская управа, которую возглавлял городской голова, он

же - председатель Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать

только плательщики городских налогов (владельцы торгового промышленных

предприятий домовладельцы и пр.). Все избиратели делились на три курии в

зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число

гласных. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во

вторую - средние, в третью - более мелкие собственники. Первые две курии

имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В

думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее

богатых слоев города. Неимущие практически лишались избирательных прав.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от

правительственной администрации, чем земства. Городской голова уездного

города утверждался губернатором, губернского - министром внутренних дел.

Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях

самодержавия.

Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии к городских думах и

управах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов

пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя

подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать

им свои голоса на выборах. Реакционное дворянство требовало упразднения

органов городского самоуправления.

В 1892 г. вступило в силу новое положение об органах городского

самоуправления. Приказчиков и мелких торговцев лишили права избирать в

городские думы. Число жителей, имевших избирательные права, значительно

уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господствующее положение в органах

городского самоуправления заняли владельцы городской недвижимой

собственности. В результате увеличилась роль дворянства и несколько слабее

стали позиции буржуазии. Однако самодержавие не могло преодолеть

оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там

возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, которая

поддерживала буржуазию.

Судебная реформа. По мнению исследователей, реформой, в которой наиболее

полно отразились буржуазные принципы, явилась судебная. Если в XVIII в.

делались лишь попытки отделить суд от администрации, то теперь эта идея

была осуществлена достаточно полно.

Реформа была проведена изданием четырех важнейших законов: Учреждения

судебных установлений, уставов гражданского и уголовного судопроизводства и

Устава о наказаниях налагаемых мировыми судьями. По этим законам судьи

объявлялись несменяемыми, частично вводилась выборность.

Судебная система по реформе включала местные суды и общие судебные

установления. Арестные суды состояли из мировых и волостных судов. Судебный

округ делился на несколько участков. Каждый участок имел мирового судью и

почетного мирового судью (работал на общественных началах, безказенного

жалованья). Мировые судьи рассматривали дела единолично и избирались сроком

на три года из лиц, которые удовлетворяли определенным условиям (возраст,

образование, наличие имущества, как правило, недвижимого). Порядок выборов

был достаточно сложным. Земские уездные управы составляли список кандидатов

в мировые судьи (в том числе и почетные), который утверждал губернатор.

После этого список представлялся, на голосование уездному земскому

собранию. Избранные судьи утверждались Сенатом. Несмотря на все:

препятствия, в составе мировых судов оказалось все же значительное число

либерально-демократических деятелей. К ведению мировых судей относилась

основная масса дел: мелкие уголовные (до полутора лет лишения свободы) и

гражданские дела (с ценой иска до 500 р.).

Волостные суды были созданы не судебной, а еще крестьянской реформой. Это

были сословные суды по чисто крестьянским делам.

К общим судебным органам реформа относила окружные суды и судебные палаты.

Окружной суд функционировал в составе коронного суда либо коронного суда

вместе с присяжными заседателями. Члены коронного суда назначались из числа

дворян царем по представлению министра юстиции. В силу принципа

несменяемости считалось, что они могут быть судьями до тех пор, пока сами

не подадут в отставку.

Списки присяжных составлялись земскими и городскими управами,

согласовывались с губернатором или градоначальником. Окружной суд

рассматривал уголовные дела в составе коронного суда (из трех членов) и 12

присяжных. Гражданские дела рассматривались без присяжных. Введение в

России суда присяжных являлось большим достижением демократической

общественности, которая вела борьбу за создание объективного и

справедливого суда.

При рассмотрении уголовных дел присяжные решали в принципе вопрос о

виновности или невиновности подсудимого, после чего коронный суд определял

конкретную меру наказания для виновного.

Судебная палата рассматривала апелляции на решения окружных судов.

Приговоры по уголовным делам, рассмотренные окружными судами с участием

присяжных, не подлежали апелляции, а вступали в законную силу немедленно.

Их мог рассматривать только Сенат в кассационном порядке.

Судебная палата в качестве суда первой инстанции рассматривала дела о

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7